Vivienda de Protección Oficial: ¿sistema eficiente o asignatura pendiente?

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Por Pablo Ruiz, Marc Margarit, Aitor Baños y Mar Bombardó

Las políticas de vivienda han entrado con fuerza en el debate público en los últimos años,desde la alarmante crisis inmobiliaria del 2008 y el ascenso de los sintecho en los grandes núcleos urbanos. La solución clásica de las administraciones a los problemas de vivienda, el sistema de Protección Oficial, también está en caída libre, pero para entender sus más y sus menos y porqué está en mínimos históricos hay que conocer cómo funciona y de dónde viene.

Bloque de VPO del ayuntamiento de El Astillero (Cantabria). Fuente: Enrique Arruti - Flickr bajo Creative Commons Atributions 2.0

¿Cómo funcionan las VPO?

Una Vivienda de Protección Oficial es un tipo de vivienda por debajo del precio de mercado promovida por la administración pública española o por una empresa privada. Ya sea alquilando o comprando, el objetivo es facilitar el acceso a la vivienda a familias de rentas baja y, para hacerlo, la administración abre concursos a constructoras, a menudo privadas, a las que ofrece beneficios y condiciones legales para llevar a cabo la construcción. Así, la administración pública cofinancia la obra a cambio de, o bien garantizar que aquellos que las ocupen recibirán las condiciones de protección de la vivienda, o bien, algunos de los pisos pasen a estar en manos de la administración en su totalidad para que ésta las ofrezca en alquiler, también de protección oficial o en otros grados de vivienda social.

El principal marco político para las VPO se encuentra en el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, que aunque no es la legislación más reciente en materia de vivienda, es donde se definen las “actuaciones protegidas” de la administración, es decir, todo aquello que el decreto recoge como actuaciones de Protección Oficial legítimas. La promoción de viviendas de nueva construcción o rehabilitadas para ponerlas a la venta, a arrendamiento o como alojamiento para grupos especialmente vulnerables, el alquiler de viviendas nuevas, usadas o rehabilitadas, la propia rehabilitación de conjuntos históricos o barrios degradados, la mejora de la eficiencia energética y la implantación de energías renovables, la adquisición y urbanización de suelo para vivienda protegida y la gestión de la información ciudadana sobre el proyecto de vivienda protegida desarrollado son las principales actuaciones que recoge el plan y que atribuye el Plan de Vivienda 2009-2012.

También en este documento se hallan los requisitos que se imponen a los solicitantes para acceder a una vivienda de protección oficial en todo el estado, siendo el principal pertenecer a una unidad familiar cuyos ingresos no superen en ciertas proporciones el Indicador Público de Renta en Efectos Múltiples o IPREM, el índice usado para calcular los pagos de las ayudas sociales por parte del gobierno. En concreto, los ingresos de las familias solicitantes no deben exceder 1.5 veces el IPREM para acceder a un alquiler de protección oficial y 2.5 veces el mismo indicador para acceder a la propiedad de la vivienda. Es decir, si el IPREM en 2020 se situó en 7.519,59 euros anuales, para poder acceder a un alquiler de protección oficial la unidad familiar no debería ingresar más de 11.279,385 euros anuales y para poder acceder a la propiedad de la vivienda los ingresos no deben exceder los 15.039,18 euros anuales.

Además de este requisito económico, existen otros que también influyen en el acceso a VPO, como ser el primer acceso a la vivienda, ser un joven menor de 35 o una persona mayor de 65, ser una víctima de la violencia de género o del terrorismo, haber sido afectado por una catástrofe, pertenecer a una familia numerosa o monoparental, ser una persona dependiente o con una discapacidad, divorciados con pensiones alimenticias y compensatorias a su cargo o personas sin hogar o procedentes de chabolas o asentamientos marginales y poco salubres.

Si bien estos requisitos son los que delimita el Plan de Vivienda, hay que entenderlos como un marco, pues en la práctica las comunidades autónomas tienen competencias en este ámbito para alterarlos en sus registros de solicitudes de VPO, adaptándose a la idiosincrasia de cada territorio y a sus condiciones económicas. También se pueden producir modificaciones en las selecciones de las constructoras y en los beneficios ofrecidos a estas, dado que la amplia mayoría de concursos para VPOs los abren directamente los ayuntamientos municipales y son estos los que lidian con el día a día de los grandes proyectos de vivienda a nivel nacional.

Pero el modelo español no es el único, en Europa hay distintos sistemas para atajar la necesidad de vivienda de las rentas bajas, todos con precedentes históricos distintos y con resultados también muy distintos.

Mapa interactivo de elaboración propia con datos de múltiples fuentes

Los extraños precedentes de la VPO en España

Si en la mayoría de países europeos las primeras iniciativas de vivienda pública vinieron de la mano de gobiernos socialdemócratas, en España los orígenes son algo más singulares. Las primeras medidas que se realizaron en España para poner solución al conflicto del alojamiento se realizaron en 1853, con ciertas leyes que concluyeron con resultados bastante deficientes. En 1878 le siguió un Proyecto de Ley sobre “Construcción de barriadas para obreros” que acabó siendo rechazada en el Congreso de los Diputados.

En 1903 se creó el Instituto de Reformas Sociales que junto con la promulgación de la Ley de Casas Baratas en 1911 comenzó una fase en la que se empezaron a llevar a cabo más acciones en favor de dar cobijo al obrero. Estas leyes promovieron un poco el intervencionismo estatal, pero no fue hasta la dictadura de Primo de Rivera que no se produjeran grandes ayudas públicas para las casas baratas destinadas a funcionarios y empleados. Durante esos años se creó el Patronato de Política Social Inmobiliaria del Estado y se construiría el mayor número de viviendas baratas.

La primera ley de viviendas protegidas en España se introdujo en el año 1939, durante el régimen franquista, con la creación del Instituto Nacional de la Vivienda y la Obra Sindical del Hogar. La voluntad de Franco era “que todos los españoles tuvieran un hogar con lumbre”. Como la vivienda era una prioridad para la Falange se elaboró un documento sobre el Plan Nacional de Ordenación y Reconstrucción en el que se trataba de construir barrios donde se superaran las barreras clasistas.

Toda esta ‘obra social’ que pretendía la Falange topó con la posguerra, dónde tan solo en Madrid más de 800.000 personas se hospedaban en chabolas o construcciones similares en 1940. Esta realidad parecía superar las ideas del régimen, ya que solo fueron capaces de edificar 4.198 nuevas viviendas en la ciudad entre los años 1940 y 1944.

A partir de mediados de los años cincuenta el INV ganó influencia en el territorio con la creación de la Ley de Viviendas de Renta Limitada en 1954, que permaneció vigente hasta 1993. Esta ley estableció límites en cuanto a los precios de las casas y estimuló la construcción de nuevas viviendas de protección oficial. Hoy en día todavía se pueden encontrar algunas placas con el yugo y las flechas y mensajes como “esta casa goza de los beneficios del decreto ley del 27 de noviembre de 1953 y es de renta limitada". O: "Edificio construido al amparo del régimen de Viviendas de Protección Oficial". Estos mensajes tenían el cometido de recordar a los españoles que el régimen franquista tenía gran interés en la vivienda social.

Placa del Ministerio de la Vivienda en un piso de protección oficial en Madrid. Fuente: Wikipedia

En febrero de 1957 el régimen de Franco inauguró el primer Ministerio de Vivienda, con José Luis Arrese al mando. La creación de este ministerio generó un efecto contrario al urbanismo social que se pretendía. La vivienda y el suelo se liberalizaron, los propietarios empezaron a sustituir a los inquilinos y las inmobiliarias eran quien tomaban las decisiones sobre como planificar las ciudades. Por tanto, el Estado se vio sustituido por las entidades privadas en este ámbito.

El Ministerio de Vivienda, permaneció activo hasta su supresión en 1977, que se unificó junto a otros órganos del Estado en el Ministerio de Obras Pública y Urbanismo. Y no fue hasta 2004, cuando José Luís Rodríguez Zapatero lo recuperó con la finalidad de garantizar una vivienda de calidad a los ciudadanos españoles.

Las VPO alcanzaron sus mejores momentos a finales de los 90. En 1997 se estableció el récord con más 85.000 calificaciones en un año. Durante la pasada década el mínimo de calificaciones se produjo en 2002, con 37.544 viviendas entregadas, pero estas cifras aumentarían hasta más del doble en 2008. La inercia generada antes del estallido de la crisis permitió que a principios de la segunda década las entregas todavía superaran las 50.000. Sin embargo, en 2013 estas cifras disminuyeron hasta las 17.000 y así ha ido cayendo hasta la actualidad.

La VPO hoy en día

En la actualidad, las VPO se encuentran en cifras verdaderamente bajas. De hecho, la tendencia progresiva decreciente que estas habían adoptado después de la crisis de 2008 alcanzó el mínimo de entregas en 2017 con 4.938 viviendas, y aunque en 2018 y 2019 se registró un cierto aumento de 5.191 y 6.615 entregas respectivamente, estas cifras seguían suponiendo entre un 90 y un 92% menos de entregas del total realizadas en 2008. Además, en los datos del Ministerio de Fomento también podemos observar que existe una desigualdad muy notable en la distribución entre comunidades autónomas, por ejemplo, si nos fijamos en el año pasado, en Madrid se construyeron 3.059 viviendas protegidas, seguido del País Vasco donde se construyeron 1.344 unidades; cifras muy distantes a las 93 construidas en Aragón o la directa ausencia de construcción de este tipo de viviendas en comunidades como Andalucía o Castilla y León.

En España, estas viviendas se destinan mayoritariamente a la propiedad, es decir, que la mayoría se destinan a la compra y no existe casi oferta de alquiler. En 2018, el 81% de las entregas eran destinadas a la venta, mientras que el 12% eran destinadas al alquiler sin opción a compra y solo el 7% eran destinadas al alquiler con opción a compra. Esto supone un gran inconveniente y, de hecho, algunos expertos como Nuria Lambea Llop, investigadora predoctoral de la Cátedra UNESCO de Vivienda, señalan que se deberían “diversificar las formas de acceso a la vivienda, para que cada familia pueda escoger en función de sus necesidades y recursos”.

Todos estos datos e información reflejan la inexistencia de un parque relevante y estable de VPO en España que permita a la población cubrir de forma permanente la necesidad y la demanda existente. Entre 2018 y 2019, se cuantificaban alrededor del millón y medio de demandantes, sin embargo, el parque español de protección oficial solo supone un 2% del total. Por lo que coexiste en la actualidad una demanda desproporcionada respecto la oferta existente de este tipo de viviendas sociales. Aún así, se aprecia un ligero aumento en las VPO para arrendar desde 2018, coincidiendo con la publicación del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, que pretende incentivar, entre otras cosas, el parque público de alquiler español.

Esta situación viene dada por diversas causas, algunas de las más influyentes o destacables son la falta de de recursos de las Administraciones Públicas, la prevalencia de VPO desarrolladas por compañías privadas, los bajos presupuestos destinados a la creación y mejora de este tipo de vivienda, la baja cifra de VPO de alquiler, las medidas y condiciones de acceso y la problemática de las reventas ilegales.

La falta de recursos y de destinación de presupuestos y ayudas por parte de las administraciones públicas en el desarrollo de las VPO viene dada por factores y decisiones resultantes de la crisis económica de 2008, como la inclusión en la reforma de las Administraciones Públicas por el ministro de hacienda Cristóbal Montoro en el año 2013, de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera con la que todas las administraciones públicas se vieron obligadas a garantizar la sostenibilidad presupuestaria mediante el cumplimiento del objetivo de déficit, es decir, se vieron obligadas a reducir en gastos y, por ende, a reducir gastos en vivienda. Como consecuencia, sigue habiendo actualmente una gran ausencia de ayudas a promotores, constructores y compradores. Esto, en su momento, produjo una brusca caída de la inversión, que a su vez comportó que los precios de las VPO estuvieran por encima o que se equipararan con los precios de la vivienda libre, aunque en función de la zona o territorio. En 2019 estas cifras ya se habían empezado a distanciar, pero aún se podían observar algunos ejemplos claros: en el cuarto y último trimestre, Castilla-La Mancha contaba con precios de 961,1€/m² la vivienda protegida y 888€/m² la vivienda libre; y en La Rioja podíamos ver que la vivienda protegida ascendía a los 1.035,3€/m² y la vivienda libre a 1.108,4€/m².

Otra de las características de la situación de las VPO en España es que la gran mayoría de estas viviendas son desarrolladas por compañías de titularidad privada. Según datos del Ministerio de Fomento, en 2019 las VPO de promotor privado suponían el 79% de las viviendas de calificación definitiva. Esta cifra sigue siendo muy elevada, aunque podemos ver una ligera disminución respecto al 88% del año anterior.

Como podemos observar y como indican las estadísticas, España aún está muy por debajo de los demás países europeos en relación con el desarrollo y la gestión de vivienda de protección oficial. Algunos ejemplos que lo clarifican son los bajos presupuestos que se destinan a este tipo de vivienda social: en 2018, España destinó 360 millones de euros, mientras que en Austria, el paradigma de la vivienda pública en Europa, destinaba alrededor de 600 millones de euros; por su característico problema estructural, contando con un parque público protegido dedicado al alquiler que “ronda actualmente un 1,5%, 15 puntos por debajo del francés y 28 por debajo de los Países Bajos”; o por las medidas más estrictas para la concesión y el acceso a estas viviendas.

La reventa: hecha la ley, hecha la trampa

Como ya hemos podido ver anteriormente las VPO son viviendas con un valor inferior al establecido por el mercado. Éstas están promovidas por la administración pública del Estado con subvenciones como primera vivienda, lo que da a entender que no se pueden revender sin el permiso de una entidad pública, en este caso la comunidad autónoma pertinente.

Para revender una VPO de forma legal se debe descalificar esta vivienda como protegida y esto hay dos formas de hacerlo: Esperando entre 10 y 50 años desde el momento de la adquisición, según la comunidad autónoma en la que se halle, o pagando una tasa y retornando las subvenciones económicas otorgadas previamente por el Estado con intereses.

Y como dice el refrán ‘hecha la ley, hecha la trampa’, pues la subida del valor medio de la vivienda en España y los impedimentos que pone la administración pública para poder revenderlas ha provocado un negocio ilegal en el sector de las VPO. Algunos propietarios de este tipo de viviendas protegidas llevan a cabo esta reventa ilegal pidiendo más dinero del que pagaron en su momento por la vivienda y exigen el pago en negro de la diferencia entre el valor como vivienda protegida y su valor de tasación actual.

Esta actividad se da en muchos casos porque aunque se exija cierta cantidad de dinero en B para llegar al valor de tasación, la cantidad total que se pide no llega a la media del valor de los pisos de algunas zonas, lo que lleva a mucha gente a cometer estas irregularidades por tal de pagar menos dinero por la vivienda

Como podemos ver en el mini-reportaje de la Sexta “Comprobamos cómo funciona el fraude de la reventa de VPO” los agentes inmobiliarios que median en este tipo de fraudes se quitan las culpas. Ellos recalcan que son simples intermediarios que enseñan la vivienda y presentan los papeles para firmar. También tratan de disipar las dudas del comprador con frases como “El problema lo puede tener el propietario, no tú, porque es él quien va a recibir el dinero”. En este mismo documento audiovisual, también se puede observar como Paula, una chica que buscaba piso en la zona de Fuenlabrada, Madrid, se encontró con que de los 60 pisos que visitó unos 30 eran de protección pública, y recalcó “los agentes me pedían que firmara un contrato privado en el que yo debía asumir que el sobreprecio era por mejoras en la vivienda”.